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            防范“臨時變永久” 監督管理須落實

            2022-01-19 10:50:30    來源: 中國自然資源報    作者:朱迪

            案情

            某市檢察院接到臨江村村民的舉報,某路橋建設有限公司未按約定將臨時用地恢復成耕地。村民多次反饋到路橋公司和該市自然資源局都沒有處理,于是到檢察院反映情況。檢察院調查發現,在修建該市跨江大橋時,路橋公司向城區政府申請若干塊臨時用地,辦理了臨時用地手續,期限至2019年4月,用于施工項目部、施工臨時便道、鋼筋堆放場等用途。2021年4月檢察院啟動調查時,跨江大橋已正式通車一年多。然而,路橋公司卻未按照要求將臨時用地如期拆除到位,便道、堆放場等長滿了灌木和雜草,靠近路邊的臨時板房被改成了小賣部。

            2021年5月,檢察院正式對該市自然資源局以行政公益訴訟立案,6月檢察院向該市自然資源局發出訴前檢察建議,建議其全面履行監督管理職責,督促路橋公司復墾該臨時用地至種植條件狀態,驗收合格后交還臨江村村民使用。

            分歧

            臨時用地涉及出租方、用地單位、復墾實施單位等各方職責,用地單位不履行復墾義務是臨時用地管理中較為常見的糾紛,其原因之一就是對復墾要求的認識差異。

            路橋公司認為,自己使用臨時用地有正式的批文,大橋竣工后已經移交給了市交通局,自己不再負責項目后期管護,也不是專業的耕地復墾實施單位,沒有能力實施復墾。

            市交通局認為,施工使用的臨時用地不在跨江大橋的項目紅線內,即臨時用地不在移交的范圍內。租用臨時用地做小賣部發生在移交之前,施工階段出現的問題應當由施工單位負責整改。

            市自然資源局認為,自己曾告知路橋公司盡快履行耕地復墾義務,但路橋公司以與市交通局關于項目移交事宜沒有理清為由,一直未按要求進行復墾。接到市檢察院要求其依法履職的訴前檢察建議后,該局表示很無奈。

            市檢察院認為,路橋公司取得的臨時用地批復中,明確了使用期限到2019年4月,并要求使用期限到期后一年內完成土地復墾。臨時用地期限屆滿后,路橋公司作為復墾義務人未按照法律規定將該臨時用地復墾至滿足種植條件的狀態,荒廢了農業資源,損害了社會公共利益。市自然資源局作為臨時用地管理部門未依法全面履行監督管理職責,檢察院作為法律監督機關,通過公益訴訟訴監督相關行政部門履職到位,就是為了更好地守護耕地保護紅線。

            評析

            要點一:臨時用地復墾,用地單位有義務

            臨時用地既不屬于建設用地,也不屬于農用地,由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準,供建設過程中或勘查勘測過程中一些暫設工程和臨時設施的臨時使用?!锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十條規定,土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內完成土地復墾,使其達到可供利用狀態,其中占用耕地的應當恢復種植條件?!锻恋貜蛪l例》第三條規定,生產建設活動損毀的土地,按照“誰損毀,誰復墾”的原則,由生產建設單位或者個人(以下稱土地復墾義務人)負責復墾??梢?,臨時用地使用期限到后,使用者應當負責恢復原貌,并交還原土地使用者或土地所有者。如果使用的是耕地,應按規定組織復墾,恢復土地種植條件。

            本案中,路橋公司在跨江大橋竣工后,已不再使用臨時用地,卻沒有在批復要求的期限內將土地復墾至可以種植的狀態,并交還臨江村村民耕作,導致了耕地荒廢,應承擔復墾責任。

            要點二:全程監督管理,自然資源部門應履職

            根據《土地管理法》第七十六條的規定,違反本法規定,拒不履行土地復墾義務的,由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的,責令繳納復墾費,專項用于土地復墾,可以處以罰款??梢?,自然資源主管部門作為臨時用地監督管理的主管部門,應做好臨時用地的批后監管工作,有責任督促復墾義務人將臨時用地復墾至種植條件狀態。

            本案中,市自然資源局發現路橋公司使用的臨時用地使用期限屆滿后,未按照法律規定將該臨時用地復墾,雖然進行了催告,但逾期一年多的情況下,沒有采取必要手段督促路橋公司復墾該臨時用地至種植條件狀態,損害了社會公共利益。

            要點三:落實耕地保護,公益訴訟來監督

            目前,公益訴訟改革進入了制度化發展軌道,檢察機關從維護國家利益和社會公共利益入手,將加強耕地保護作為其義不容辭的法定職責,積極開展相關公益訴訟工作。如果發現存在臨時用地使用期限屆滿后未復墾到位,導致土地原有種植條件被破壞、耕地荒廢等情況,檢察機關就會啟動公益訴訟訴前程序,向負有監督管理職責的自然資源主管部門制發訴前檢察建議,監督其履行法定職責。

            本案中,檢察院根據臨江村村民舉報線索進行了調查,核實路橋公司作為復墾義務人未按照法律規定將該臨時用地復墾至滿足種植條件的狀態,市自然資源局未依法履職的情況,對市自然資源局提起了公益訴訟,并發出訴前檢察建議,建議其全面履行監督管理職責。

            最終,市自然資源局向市政府匯報了訴前檢察建議的要求,市政府組織了專題會議討論落實復墾方案,確定由路橋公司出資,委托專業的公司組織復墾,市自然資源局組織驗收,村民在復墾后的土地上種了蔬菜,市檢察院經評估后認為社會公共利益已得到保護,進行了結案。

            耕地保護事關糧食安全、生態安全,占用耕地的臨時用地在使用期限屆滿后未復墾到位,會導致耕地喪失種植功能,損害生態環境,致使國家和公共利益受損。

            為解決臨時用地范圍界定不規范、超期使用、使用后復墾不到位及違規批準臨時用地等問題,自然資源部于2021年11月頒布了《關于規范臨時用地管理的通知》,從界定臨時用地使用范圍、臨時用地選址要求和使用期限、規范臨時用地審批、落實臨時用地恢復責任、嚴格臨時用地監管等5個方面,進一步規范和嚴格臨時用地管理,并強調了各級自然資源主管部門要嚴肅查處臨時用地超出復墾期限未完成復墾等行為。同時,通過縣(市)完成臨時用地復墾規模情況,限制其新批臨時用地,以壓實縣(市)履行監督復墾義務職責??梢灶A見在自然資源系統內外的雙重監督機制下,臨時用地超期不復墾問題將得以遏制。

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