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            科學實施城市更新行動

            2022-01-06 09:11:00    來源: 中國自然資源報    作者:

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            實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的決策部署。當前,我國城市發展正由外延擴張式向內涵提升式轉變,城市更新作為以存量用地盤活和空間結構優化為支撐的城市治理方式,是國土空間規劃管理的重要內容。

            各地要堅持先規劃后建設,將城市更新作為城市空間治理的重要內容納入區域及城市國土空間規劃體系,加強城市更新整體謀劃、系統考慮;堅持節約優先、保護優先,因地制宜開展有機更新,防止“千城一面”或“一刀切”;堅持以人民為中心,在國土空間規劃城市體檢評估的基礎上,開展更新單元城市設計,構建“15分鐘社區生活圈”,有效治理城市病,提升人民群眾獲得感;堅持統一用途管制,強化國土空間規劃“一張圖”管控,確保依據法定規劃科學實施城市更新建設活動。

            日前舉辦的2021年第六期“UP論壇”上,深圳大學建筑與城市規劃學院研究員張宇星、同濟大學建筑與城市規劃學院教授周儉,連線分享了深滬兩地的城市更新案例并給出了分析和建議。北京、廣州、成都、福州、昆山、銅陵6個城市自然資源主管部門負責人分享了國土空間規劃引領城市更新的實踐經驗。

            深圳沙井古墟 從規劃師視角活化空間遺產

            沙井大街片區重點城市

            “深圳沙井古墟新生項目”榮獲2021年聯合國教科文組織亞太地區文化遺產保護獎兩項大獎——遺產文脈下的新設計獎和可持續發展特別認可獎。“UP論壇”上,深圳大學建筑與城市規劃學院研究員張宇星從這一更新項目出發,展示了城市更新規劃如何最大限度地保護和合理利用自然和文化遺產。

            張宇星介紹說,沙井古墟位于深圳市寶安區,是深圳現存最大的混合型歷史街區,占地約23萬平方米。古墟包括一條古老的河流、一幢南宋石塔、幾百棟老屋、十幾處祠堂以及若干古井、牌坊、廢墟和遺跡等;同時混雜了城中村握手樓、臨時建筑與非正規移民社區,整體風貌呈現出雜糅、交融的新舊共生狀態。2019年,沿龍津河約70米的一段約4000平方米的區域被確定為沙井古墟新生示范段,以一組微改造項目開啟了古墟保護和活化的試點工作。

            他建議打破傳統上基于考古學和文物學的遺產評估方法,從規劃師、建筑師、設計師、藝術家多重疊合的視角,去重新識別和評估“空間遺產”,留意文化遺產的時間細節、自然細節、行為細節、社會細節等。

            沙井古墟的局部微更新試點拆掉了龍津河的金屬圍欄,沿河道用蘆葦等植物綠化裝點,讓河流恢復自然屬性,成為居民日常親近和游戲的場所。一個廢棄的舊戲臺簡單改造后,轉化為社區公共空間。戲臺附近一處建筑廢墟的公共廁所屋頂,順勢設計了空中廊橋系統,營造出富有詩意的微景觀。一棟空置的老屋入口,增設了延伸入屋的新媒體展示系統。“舊里生長出新,而不是用新代替舊。好像是老樹發新芽。”張宇星說。

            在沙井古墟,規劃師們進行了“可持續設計實驗”,即設計最基礎、最有必要的設施和功能,非必要設施盡量不增加。如在河流改造中只是加了一層蓋板,做了雨污分流,河流下層依然有原先的排污功能,上層引進附近的中水,河流水質和沿河景觀很快得以改善。張宇星說,可持續設計實驗重視的是低尺度、低成本和低技術。低尺度更新的背后是低消耗,低成本更新的背后是低資本,低技術更新的背后是低折騰,意味著對環境、社會以及古墟原本穩定狀態的低沖擊。

            張宇星談到,城市更新中的存量新生模型,核心是空間遺產,未來將所有空間存量都視為一種空間遺產,就可以按照試點案例中的方法使之獲得新生?,F在的城市更新是廣義城市更新,本質上是城市模型的重新選擇,尋找的是適合當前和未來,具有中國特色的城市更新道路。

            (本文根據現場發言記錄整理)

            北京 構建城市更新規劃引領六大體系

            城市更新是城市進入存量階段實施規劃的主要方式和重要手段。北京將城市更新規劃定位在國土空間規劃體系中的詳細規劃范疇。

            結合減量發展背景和存量實際,北京市明確了以規劃街區為基本單元、以存量建筑為主體的城市更新工作思路,實現了從集聚資源求增長向疏解功能謀發展的重大轉變;堅持規劃對城市更新工作的戰略引領和剛性管控作用,系統構建了城市更新工作的目標體系、空間體系、方法體系、組織體系、動力體系和保障體系。

            在城市更新目標體系方面,北京從功能性更新、民生保障和社會性更新兩條主線出發,提出落實首都功能、著力擴大內需、保障改善民生等六個方面更新目標以及相應的10條更新策略。

            在城市更新空間體系方面,北京堅持條塊結合,將近期重點更新街區按照居住主導類、科創園區主導類等六類主導功能區分,對接城市更新行動計劃。

            在城市更新方法體系方面,北京以回龍觀天通苑地區街區控規為樣板,形成體檢評估找問題、多元協商問需求、整體策劃配政策、制定計劃推行動的“四步走”“八清單”工作模式。

            在城市更新組織體系方面,北京依托基層社區治理,搭建多元協商平臺形成合力。

            在城市更新動力體系方面,北京深入制定“1+N+X”系列政策,釋放政策紅利。

            在城市更新保障體系方面,北京加強政策保障、機制保障、服務保障和動態保障,滾動集成更新任務和項目,變一次性工作為長期動態跟蹤推進。

            廣州 夯實城市更新規劃管控傳導機制

            城市更新是國土空間規劃管理的重點領域。廣東省廣州市將城市更新納入國土空間規劃“一張圖”,統籌引領城市更新高質量發展,構建城市更新規劃管控傳導機制,建立完善城市更新單元管理制度,強化城市更新單元詳細規劃剛性管控,分區分策穩妥有序推進實施。

            廣州建立了“國土空間總體規劃定目標定重點、專項規劃建路徑建機制、詳細規劃控指標定功能”的城市更新規劃管控傳導機制。堅持不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃,堅持城市更新涉及的國土空間規劃職權由自然資源部門統一行使,確保全市規劃“一盤棋”。

            該市出臺城市更新單元詳細規劃編審報批、土地整合、文化保護、產業配置、設施配套、交通評估等一系列工作指引,規范城市更新規劃管理。同時,堅持“開門編規劃”,實行專家領銜、集體審議、投票表決、全程公開的規劃委員會獨立審議制度;堅持先規劃后實施,項目跟著規劃走,避免過度房地產化。

            同時,廣州嚴格落實“三線”和綠線、歷史文化保護等剛性要求,推進生態保護和修復,配置高質量產業空間,完善公共服務和市政基礎設施,增加保障性住房供給,拓展綠地和公共開放空間,強化風貌管控,促進國土空間有效保護和合理利用。在系統研究資源環境承載能力和國土空間開發適宜性基礎上,科學合理確定規劃指標,保障城市空間品質。

            廣州以國土空間規劃為引領,在全市范圍內系統研究、分區引導、分類施策、分期推進城市更新。其中,劃分三片、七類城市更新區域,提出差異化的城市更新策略,明確項目正負面清單。同時,結合年度用地計劃指標、土地供應計劃等,采取微改造、混合改造、全面改造多種方式,“留改拆”并舉,按2025年、2030年、2035年分期分批穩妥推進城市更新行動。

            成都 走出高質量城市有機更新路徑

            四川省成都市堅持以人為本,以建設踐行新發展理念的公園城市示范區為總目標,以國土空間規劃為引領,推動公園城市理念下城市有機更新從頂層設計到落地實施全流程傳導,努力探索具有成都特色的高質量城市更新路徑。

            成都構建了“市級城市更新規劃—區縣級城市更新專項規劃及行動計劃—城市更新單元實施規劃”三級更新規劃子體系,并將其融入全市國土空間規劃“三級三類”規劃體系。其中,市級城市更新規劃作為市級國土空間規劃的專項規劃,其核心內容納入市級國土空間總體規劃,形成城市更新專章;區縣級城市更新專項規劃按照市級規劃確定的目標與方向,圍繞區縣更新問題與特征,深化細化更新策略,優化鎖定更新單元,制定更新行動計劃;城市更新單元實施規劃按片區統籌和全生命周期理念編制,按程序納入控制性詳細規劃和國土空間規劃“一張圖”,確保城市更新項目依法依規實施。

            城市更新實施中,加強利益機制設計,注重發揮規劃、土地、產權政策的關鍵撬動作用,出臺容積率分類管控、平衡轉移、容積率獎勵等14項支持性措施;推行街道一體化設計,引導街區更新,再造城市活力品質;突出文脈傳承,以“留改建”結合及培育新產業與新業態方式,最大限度保留城市文化基因與煙火氣。

            上海曹楊新村 有機更新打造“15分鐘社區生活圈”

            上海曹楊新村用舊鐵路改造的百禧公園

            “UP論壇”上,同濟大學建筑與城市規劃學院教授周儉以曹楊新村為例,講述了上海市如何以“人民為中心”,在城市更新中通過社區規劃師與居民一起共建同治共享,構造“15分鐘社區生活圈”。

            城市更新是一個有機更新的過程。周儉談到,在因地制宜的前提下,首先要補短板,充分保障公共利益,包括完善基礎設施和公共服務設施配套,改善民生和人居環境,推動土地節約集約利用。同時,要加強歷史文化和原有城市空間肌理的保護傳承,保留并充分展現地區風貌特色。此外,還要完善城市布局,優化產業結構,促進生態修復,提升公共空間品質和公共服務水平。歸根結底,要提升人民的幸福感和獲得感。

            周儉認為,城市更新有幾點原則:堅持規劃統籌,推進有機更新;堅持底線保障,維護公共利益和整體利益;堅持新發展理念,提升城市空間品質;堅持多方參與,提升綜合治理能力。

            在社區的尺度上,上海的城市更新工作以“宜居、宜業、宜游、宜學、宜養”為目標打造復合功能的“15分鐘社區生活圈”。周儉以曹楊新村更新為例,講述打造社區生活圈的過程,通常是一張規劃藍圖整體謀劃下,根據補短板的綜合考慮,合理安排項目時序,再將具體項目形成項目包,由多專業、多部門、多方共同協調推進。

            其中,一張規劃藍圖的形成過程,需要經歷共商社區需求、需求清單匯總、尋找空間資源、共繪社區藍圖、確立規劃理念、優化空間結構、確定“五宜”項目以及規劃藍圖法定化八個階段。比如:在共商社區需求階段,借助志愿者活動、黨建中心等多個渠道收集居民的現實需求,形成初步的社區評估報告;在尋找空間資源階段,標識老舊社區較容易實現利用效率提升的存量空間;在共繪社區藍圖階段,群策群力出謀劃策,包括將同濟大學部分課程的設計比賽放在曹楊新村。

            他分析稱,過去社區更新,部門條線項目的目標、內容和時序與規劃不一致很常見,因為更新規劃沒有前置展開。有了這張社區規劃藍圖,今后的社區更新可以此為依據,根據社區需要和部門計劃,以空間為單位,列出項目庫和年度項目表并制定每個項目的實施目標和內容。

            周儉還建議在社區更新中重點做強“長板”,凸顯每個社區的特色,讓居民對自己的社區更有認同感。比如環濱開放性空間的品質提升,沿河打造親近自然、慢性友好的公共空間。同時,要重視設計,如美好生活設計聯盟聯合了多家規劃設計單位,共同打磨曹楊新村的項目設計。

            (本文根據現場發言記錄整理)

            福州 在更新實踐中協調效率與品質

            新時期的城市更新,不再以空間資源經濟價值最大化為單一目標,而是更加注重效率與品質協調的多元價值導向。近年來,福建省福州市在“人民城市為人民”的理念下,聚焦城市品質提升和資源高效利用,通過“四個一”策略(堅持一個規劃引領、出臺一個更新辦法、構建一個更新體系、建立一個保障機制)統籌推進城市更新工作。

            福州編制存量用地基礎數據“一張圖”,摸清各類用地底數,做好開展城市更新行動的基礎準備;構建“國土空間規劃—城市更新專項規劃—城市設計—項目策劃—土地出讓—片區建設—治理服務”的規劃建設管理機制,科學引導城市更新項目有序實施。

            在此過程中,福州聚焦用地提質增效、產業轉型升級、住房保障與社區生活圈等方面,精準實施晉安東部片區連片舊改、晉安湖核心區提升、福興產業園區轉型升級等一系列城市更新項目,提升城市品質;通過生態公園城市建設、水系綜合治理和加大歷史文化保護力度,實現“留綠、留藍、留文、聚人”,增強城市活力;推動智慧社區、智慧商圈、智慧政務建設,推進“陽光規劃”,以精細化治理提升治理效能。

            昆山 聚焦產業用地更新 全力破解資源瓶頸

            昆山華成智造科技產業園

            江蘇省昆山市以制造業立市強市,現狀工業用地約占全市建設用地總量的36%。面對產業空間受限、布局零散的困擾,近年來昆山市堅持減量發展,將產業用地更新作為破解資源瓶頸、謀劃新機遇空間的抓手。昆山堅持以法定規劃為支撐,積極探索產業用地更新規劃的研究與實施,在國土空間總體規劃層面,在“三線”基礎上增加“工業和生產性研發用地保障線”,形成“四線”管控;在國土空間詳細規劃層面,探索用地功能兼容與指標管控優化;在村莊規劃層面,綜合考慮村級工業布局零散、低效,或騰退作為拆舊復墾潛力范圍,或更新用于一二三產融合發展。

            昆山通過在全市范圍內劃定工業和生產性研發用地保障線,引導產業向保障線內集聚,鼓勵推進連片更新改造,建設配套完善的先進園區。

            在產業用地更新實踐中,昆山開展典型工業區、半城半鄉零散工業用地等方面的更新規劃研究,構建評估標準體系,逐步動態編制全市各類工業區更新規劃,引導工業地塊按計劃有序更新;鼓勵先行先試,在多地以試點的方式探索線內線外多種工業用地更新模式;結合產業用地及從業人口特征,創新打造回應多維需求的“工業鄰里中心”,推動公交場站、商業配套、公共服務、租賃住房等多種功能復合,進一步完善產業園區配套,促進職住平衡、產城融合。

            銅陵 探索“1+3+1”一體化規劃解決方案

            安徽省銅陵市以國土空間規劃城市體檢評估為基礎、以國土空間總體規劃為統領、以單元詳細規劃為支撐、以社區更新規劃為行動抓手、以城市更新用地政策為保障,探索“1+3+1”(一個評估+三項規劃+一個保障體系)的城市更新一體化規劃解決方案。

            銅陵立足安全、創新、協調、綠色、開放、共享六大維度,做實做細國土空間規劃體檢評估,全方位對規劃實施狀況“把脈問診”,了解群眾需求,找準空間治理問題和功能短板,為各區域科學開展城市更新行動提供指引。

            在全面梳理城市問題的基礎上,銅陵開展城市更新專項規劃編制,明確更新總體目標,制定分區更新策略,建立更新項目庫,完善城市更新頂層設計;強化單元詳細規劃管控,開展更新單元城市設計,將其重要內容納入詳細規劃,為單元更新提供法定依據;試點編制社區更新規劃,堅持公共利益優先,構建社區生活圈,鼓勵公眾參與,探索以社區為單元整體推進城市更新,防止碎片化更新改造。

            (稿件由地方自然資源主管部門提供)

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