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            積極穩妥應對 構建經濟良性循環

            2022-01-14 09:34:49    來源: 中國自然資源報    作者:劉鍵

            2021年10月23日,十三屆全國人大常委會第三十一次會議作出決定,授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。全國人大的這項決定以及后續國務院方案的出臺,真正讓房地產稅改革走上了快車道,也引起了各方面的熱議。

            房地產稅改革的主要特征

            房地產稅是政府向地產物業等不動產使用者征收的一種財產稅,通常由稅收征管部門向房產的業主或租戶等征收。到2020年底,世界上有100多個國家征收類似稅種,只是不同國家和地區的具體稱謂不同而已。如美國、加拿大等將其直接稱為財產稅,因為征收對象除房屋和土地外,還包括其他財產(如機器設備等);澳大利亞多數州稱之為土地稅,因僅對土地征稅。還有的名稱則是沿襲了歷史,如中國香港的差餉,其開征之初的收入用來給警察發餉,名稱一直沿用下來。我國內地針對房地產的稅費也由來已久,早在20世紀50年代就開征了城市房地產稅,1986年又開征了房產稅,2009年將兩者合并為房產稅,但征收對象只為經營性房產。此次改革將采取房與地的統籌課稅、城市房屋的全面覆蓋、增量與存量的全部計征、以市場評估值為征收基數等,與以往相比具有明顯不同的特征,在我國歷史上還是首次。

            一、房與地都作為課稅對象。房產與地產都作為征稅對象并對各類房屋統一評估征收,這在我國還是首次。盡管以往制定并實施過城市房地產稅或房產稅,但征收對象或征收范圍是有限的。如果房與地統一征收,那就要處理好土地出讓時不同類型土地、不同的出讓年限及其與征稅額度的關系,如出讓年限為40年的商服用地和出讓年限為70年的普通住宅用地的稅收負擔應該是不同的。

            二、城市房屋地產的全覆蓋。城市各類性質的房屋地產都為被征稅源,這對于我國來講應該是件比較復雜的事。目前,房屋可分為工業用房、商業用房、保障住房、房改房、公寓住宅、置換房、集資房、普通商品房、共有產權房、獨立產權房、自建房等。當然,這些分類有交叉和重復,但它們的購置和使用成本是不同的,如果只按面積或套數來計算納稅額進行征收,勢必影響征收政策的客觀、公正和公平。要保持相對公平合理,就要對不同類型房產有所區分。

            三、增量與存量全部計征。這應該是世界上通行的真正意義上的房地產稅的特征之一,即對以往建造和使用的與新建的房屋全部計征。由此看來,以往試點時上海的房產稅試點只考慮了2011年以后買的二套房和二套以上住房,只考慮了增量,不涉及過去的存量,與真正意義上的房地產稅是有區別的。

            四、以市場評估值作為稅基。這是我國多年來房產地產稅費征收的一項重大變革。以往相關稅費都是以房屋購置成本或其折扣價征稅,相對簡單明了,但今后如果以評估值征收,就會形成龐大的土地房屋評估市場,給社會中介服務帶來機遇。同時,以市場評估值征收可以有效地發現房地產的真實市場價值,避免稅收流失。據初步估算,我國房地產總市值在400萬億~500萬億元,如果能按較小比例做到應收盡收,最大限度杜絕資產低估,就會減少國家和政府的損失。

            房地產稅改革與地方經濟的關系

            按照“要積極穩妥推進房地產稅立法和改革,做好試點工作”的總體要求和改革的主要特征,可以預計,本次改革將會深刻地影響我國未來的房地產市場、財稅體制、政府公共服務、金融市場、公民財產權利、社會中介服務等,是牽一發而動全身的大事。這其中的許多方面都與地方經濟密不可分。

            一、房地產業區域間發展的分化,造成其對地方經濟貢獻度的差異。

            房地產及其相關產業,屬于我國二、三產業中具有代表性的行業,過去曾一度作為地方經濟的支柱產業。從房地產及其相關產業對GDP占比來看,2020年超過了17%,其中房地產業增加值占 GDP的7.3%(直接),房地產及其相關行業占9.9%(間接)。房地產稅政策推行的重要影響之一,就是給地區間房地市場景氣度造成差異,進而影響房地產業對當地經濟增長的貢獻。

            首先,從目前總體情況看,人口流入多、產業基礎好、政府公共服務佳、生活設施配套完善的一線城市、城市群、都市圈、核心城市及周邊等,將受房地產稅政策影響小或者是利好,但其他層級低、各方面條件較差的城市受影響會大。其次,人口的遷徙性選擇會更深層次推動城市人口分化。從國外情況看,房地產稅直接發揮的作用就是通過調節人口數量和質量進而達到調控區域房地產的數量和質量,使房地產業對本區域經濟的貢獻度形成差異。也就是說,當某地區開征房地產稅后,納稅人會按照稅收負擔選擇居住區域、房屋質量、城市公共服務等,做到“物有所值”,這樣,房地產稅就通過納稅人不斷的選擇,自動地調節了不同區域人口的集中度和房地產的數量、質量以及房價,從而使區域間房地產對經濟的貢獻度產生差異。今年1月,國務院辦公廳印發了《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》,將推動勞動力等要素市場化改革,探索實行以經常居住地登記戶口制度等,這無疑為人口流動提供了政策保障。最后,從購房者的角度來看,“買精不買多”成為理性選擇。因為稅率隨著持有的房子面積增多而提高,買多套房子不利用,投資變現難。與其全國多地買房,不如在生活常住地買個大房。這樣也會提高住房集中度,給城市間造成房地產發展狀況的差異。

            此外,對房地產企業來說,房地產稅也會對其經營和發展產生影響,進而影響到當地經濟。首先,處于一線城市、城市群、都市圈的房地產企業對當地經濟的貢獻仍將較大。根據有關報告測算,2020年中國城鎮住房套戶比平均為1.09,一線、二線、三四線城市分別為0.97、1.08、1.12,這就意味著一線城市與三線城市相比,目前房屋相對短缺。即使房地產稅政策實施后減少了投資需求,但與三、四線城市相比,一線或發展潛力較大的城市的房地產市場也會相對較熱,所以,一線城市或相對重要的城市群、都市圈的房企對所在城市貢獻的稅費多。其次,負債率低、經營效益好的大中型房地產企業對當地經濟的貢獻會多。目前我國房地產企業共9萬多個,2020年總負債率84%,其中銷售額排在前十位的房地產商負債率也達81%,為全世界之最。我國房地產企業雜、散、小,管理結構重疊,空殼公司多,在高負債率、經營不善等情況下,某些公司未來出現暴雷、并購、重組等大幅度縮減的可能性極大。這么多大大小小情況各異的公司分布在全國各個城市里,發展好了對當地有益,出現問題了將給地方經濟和人民生活帶來重大損失和不良后果。

            二、通過國家財稅體制的重構,增加了地方政府公共服務相對穩定的可用財力。

            總體來講,此次房地產稅改革能有效推動我國財稅體制的完善和發展,為建立現代財政制度作出貢獻。這次改革對政府財稅制度的重構主要體現在:一是使中央與地方事權與財力更加匹配。由于房地產稅明確為地方稅,中央財政“分文不取”,其使用當然限定在地方公共服務,這就使得中央與地方的財政收入與事權責任更加明確。二是初步建立起地方稅體系。新中國成立至今,我國財稅體制經歷了統收統支、包干制、分稅制三個階段。多年來,各方面對建立和完善省以下財稅體制的呼聲一直很高。地方主體稅種缺乏,財政收入不穩定,補充地方稅稅種、增加地方財政收入成了完善現行財稅體制、建立現代財政制度的緊迫任務。如果把房地產稅作為地方主體稅種、列入地方一般公共預算收入,且土地房產相對穩定,其支出就可以由地方政府比較固定地統籌用于政府事務,特別是政府日常公共服務開支。三是在優化稅制結構中為實現共同富裕作出貢獻。目前我國稅制結構以間接稅為主、缺少直接稅,不利于調節個人收入分配。房地產稅是典型的針對個人收取的直接稅,其作用是在尊重個人意愿、照顧個人資產偏好等基礎上調整財富差距。

            三、房地產稅增加了地方的社會中介服務,地方政府可從中受益。

            房地產稅最大的特點是其稅源和征收額度的相對穩定性,它不同于增值稅、個人所得稅等,如果按房地產評估值作為稅基,那地方政府就需要組織好長期不間斷的價值評估和市場預測,相關的社會中介服務機構就會自然增多、業務量就會加大。按照現行規定,社會中介機構開展業務需要繳納增值稅、企業所得稅、個人所得稅、城建稅、教育費附加、印花稅等,這些中介服務機構稅費對于地方政府來講也是長期穩定的收入。

            房地產稅改革下的地方經濟發展建議

            房地產稅作為政府房地產市場宏觀調控的重要工具,在我國積極穩妥推進實施具有重要意義,其對地方經濟發展也具有重要影響。在穩步推行房地產稅政策改革中,地方政府如何應對?建議從以下方面入手:

            一、總體把握改革的背景、特征、內容,全面做好準備工作。

            首先,這次改革是在長期醞釀、反復權衡的基礎上推出的。早在20多年前,有關部門就曾著手啟動了研究工作。為了積累相關經驗,我國在上海、重慶等地相繼開展了試點,直到今天才提出加快試點和立法。其次,此項改革是在多年來以行政手段為主調控房地產市場的情況下推出的。再次,該改革是在房地產企業債務風險長期累積和可能釋放的特殊時點推出的。近兩年來,以恒大為代表的大中型房地產企業,面臨著債務高企、償債困難、破產重組等風險,有的已經暴露,而有的出現了苗頭。因此,促進包括房地產企業在內的房地產市場健康長期發展,房地產稅改革承擔著重要的職責。最后,這次改革是在總結其他國家或地區相關經驗、結合我國實際基礎上,以主流不動產稅制設計的,是對我國房地產稅制的重構。此次稅制設計充分吸收了大多數國家類似稅收制度實施的成功經驗,如房與地統籌征收、存量與增量同征、按市場評估值做稅基等,只是由于考慮了我國現行土地制度改革的實際等原因,農村土地及房屋暫不涉及。同時,房地產稅改革中可能也會綜合考慮以往相關稅費的因素,對整體稅制進行重構。這次改革中許多措施在我國還是首次試點實施,需要在全面了解和掌握的基礎上,進行有益的嘗試。

            地方政府充分做好試點或推開實施的準備至關重要。一是認真學習領會好關于房地產稅改革的一系列重要文件,做好本區域內相關制度的統籌設計。二是按照有關文件要求,全面摸清本區域內人口分布、經濟發展、房地產市場、房屋產權、居民居住等許多基本情況。三是科學、合理、公平、透明地研究制定有關征收管理制度和標準,并在較小區域內進行試運行后,在全域內推開。四是建立較為嚴密的監測體系,密切關注改革實施后本地區經濟、房地產市場、財政收入、土地出讓收入增減變化、納稅人意見、中介服務機構運行等全面情況。

            二、以地方經濟社會發展和政府優良的公共服務,進一步增強區域經濟實力和綜合競爭力。

            房地產稅的重要作用之一就是可以使稅收收入與地方公共服務相得益彰,最終對地方經濟產生正面或負面的影響。地方公共服務好的區域,產業旺、人才吸納力強、房地產市場景氣,經濟發達,稅收充足;充足的地方財政收入又可以提供更好的公共服務,這是一種益于多方的良性循環。反過來,就會落入經濟落后、公共服務跟不上、人煙稀少的惡性循環。但也有時會出現房地產稅率過高時,居民認為享受到的公共服務沒有達到“物有所值”的情況下“逃離”。因此,在這個問題上,地方政府重點要做好的:一是努力發展地方經濟,吸引更多人才,做大房地產市場;二是增加公共服務供給,提高服務質量。

            就發展地方經濟、吸引人才來講,從2021年全國十大人口凈流入城市可以看到,上海、深圳、北京、東莞、廣州、天津、佛山、蘇州、寧波和杭州,全部來自三個經濟圈,其中珠三角4個,長三角4個,京津冀2個??梢钥吹?,融入經濟圈抱團發展是今后的必然趨勢。地方政府可以充分發揮自己的區位優勢,積極融入經濟圈,讓城市群、都市圈盡可能輻射到自己;同時,通過自身努力,吸引更多的產業、資源和人口,不斷提升自身競爭力和綜合實力,使本區域一直沿著房地產稅與經濟發展共同促進、良性循環的軌道發展。

            就做好公共服務、留住人才來講,這方面地方政府的潛力極其巨大。過去不論哪類公共服務都有一定的差距,其主要原因是受制于資金來源。今后房地產稅改革全面推開后,將為地方公共服務提供持續的資金支持。政府應利用這筆資金統籌做好基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務、社會公共服務等。其中社會公共服務中的教育和醫療是老百姓最為關心的大事,也是人才選擇常住地的重要標準。另外,城市環境和城市綜合服務水平質量,也是居民每天能切身感受到的,需要政府不斷地改善和提升。

            三、切實保護公民財產權利,公平合理地落實好房地產稅各項具體征收管理政策。

            從國外經驗看,房地產稅政策落地的難度非常大,主要原因是納稅人的情況十分復雜,納稅情形也多種多樣,且變動頻繁、取證困難。比如,征稅時的抵扣面積是與婚姻狀況相關的,對于未婚同居、離異同居等情況必須有準確認定,不然就會造成應收未收、應減免但多收等問題。再加上我國房產性質較復雜,民眾自覺納稅意識、誠信體系建設還需要加強,糾紛仲裁機構不健全等。因此,地方政府在具體落實征管政策時,一定要研究制定好詳盡的征管操作細則,區分出多種情況下的具體征收標準,提前拿出各類應對措施,努力做到既保護公民的合法財產,又保證各項稅收政策在所有公民面前的公平、公正。對于稅收征收過程中出現的各種糾紛,應先行成立仲裁和處置機構,確保政策實施中的平穩順暢。

            (作者單位:國家開發銀行研究院)

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