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            一場獻策鄉村振興的頭腦風暴

            2022-01-17 10:06:00    來源: 焦思穎    作者:

            核心提示

            脫貧攻堅取得勝利后,我國全面推進鄉村振興,這是“三農”工作重心的歷史性轉移。鄉村振興是一篇大文章,如何謀篇布局關乎當下與未來。近日,在中國土地學會2021年學術年會上,專家學者們圍繞鄉村振興戰略部署,各抒己見,為助力鄉村振興獻計獻策。

            鄉村振興三步走

            到2020年

            鄉村振興取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成

            到2035年

            鄉村振興取得決定性進展,農業農村現代化基本實現

            到2050年

            鄉村全面振興,農業強、農村美、農民富全面實現

            “我也是從農村出來的,對貧困有著切身感受。”2022年新年伊始,習近平總書記在新年賀詞中表達出對鄉村的牽掛。“全面小康、擺脫貧困是我們黨給人民的交代,也是對世界的貢獻。讓大家過上更好生活,我們不能滿足于眼前的成績,還有很長的路要走。”

            脫貧之后的鄉村如何振興?是總書記關心的話題,也是各行各業的專家學者和從業者們共同關心的熱點。在近日召開的中國土地學會2021年學術年會上,專家學者們各抒己見,謀劃著對未來鄉村的期待。

            “全面推進鄉村振興是一場持久戰。”中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱認為,鄉村振興戰略實施3年多來,制度框架和政策體系基本形成,一些改革試點和重大行動計劃也在積極有序推進。全面推進鄉村振興將是一場持久戰,必須立足長遠目標,通過法治化、規范化、常規化的制度安排,建立有利于全面推進鄉村振興的長效機制。

            “農,天下之大業也。”歷史和現實告訴我們,農為邦本,本固邦寧。如何下好鄉村振興這盤大棋,關乎當下,也影響著未來。

            優化鄉村空間布局

            鄉村振興,規劃先行,而村莊規劃又要從何而起?

            自然資源部國土空間規劃局副局長李楓分析了當前我國鄉村面臨的新趨勢和新問題。目前,我國鄉村人口持續下降,第七次人口普查數據顯示,2020年全國鄉村人口50979萬人,與2010年相比,鄉村人口減少16436萬人,減少約1/4。同時,行政村數量減少,村委會數量從1980年的約70萬個減少到2020年約50萬個。此外,鄉村經濟結構也在發生變化,農村一二三產業融合發展,鄉村旅游、休閑農業等新業態興起,鄉村家庭規模、人口結構、鄉村形態等社會結構也相應發生變化。

            與此同時,鄉村的一些問題也逐漸凸顯。如用地粗放,2009~2018年,全國農村常住人口減少1.25億人,而同期村莊建設用地卻增加96.4萬公頃。鄉村形態也呈現兩極發展的趨勢,發達地區城鄉同質化嚴重,落后地區則鄉村凋敝。鄉村風貌特色缺失,脫離當地自然條件,趨于集中化、城鎮化、樣板化。農村人居環境得到極大改善的同時,短板仍然存在,垃圾污水處理、教育和醫療等方面仍有不足,與當代農民對美好生活的期盼仍有差距。

            “國土空間是國民生存的場所和環境,是一切經濟社會活動的載體??臻g規劃是經濟社會要素在空間上的投影和反映,是空間用途、布局優化、結構調整的依據,也是改進社會治理方式的一種手段。民族要復興、鄉村必振興。在城鎮化背景下,在中央城鄉統籌發展、鄉村振興戰略實施和各項政策支持下,我國農村產業結構、社會結構、人口結構處于劇烈變化過程中,村莊規劃重在補短板、強弱項、提能力,要遵循鄉村發展的基本規律,以優化國土空間格局為重要支撐,重視構建村鎮建設格局。”中國科學院地理科學與資源研究所研究員劉彥隨說。

            面對新趨勢和新問題,要有新對策和新方向。李楓認為,村莊規劃要從底線控制、結構優化、建設引導三個方面著手,管控邊界落地,保護自然資源、生態環境和歷史文化要素,優化空間布局和用地結構,以“三調”成果為底圖底數劃好村莊建設邊界,以盤活存量為主,節約集約用地。不搞“運動式”規劃,不追求數量,不翻“燒餅”,要編制能用、管用、好用的村莊規劃。

            怎樣編制好村莊規劃?劉彥隨認為,應當尊重自然地理格局,盡可能多的保留原有的地貌、自然生態和田園風光,管住行政村內部大格局,落實“三條控制線”,劃定歷史文化保護線、地質災害和洪澇災害風險控制線等管控邊界,不挖山、不填湖、不毀林。

            在此基礎上,李楓認為,應當因村施策、分類引導。根據村莊類型,明確規劃的側重點以及實現規劃目標的時序。結合村莊的實際問題和情況,進行有針對性的應對和剛性彈性結合的指引。村莊規劃要充分尊重村民意愿,讓村民看得懂,讓“村長”管得了。編制前后都要征求村民意見,將村莊規劃成果及時進行公示,確保村民不僅參與規劃編制,還參與規劃實施管控和監督,讓村民知道“管控底線”在哪里,讓“村長”知道“建設邊界”在哪里,形成“人人主動參與規劃編制,自己動手改造家園”的局面,保障農民權益。

            對于村莊規劃的管理,則要建立動態維護機制。進行規劃留白,允許在村莊規劃中預留不超過5%的建設用地機動指標,應對鄉村建設活動的不確定性。村莊建設邊界范圍內開展村莊建設活動,按照建設用地管理。村莊建設邊界外,通過留白機制,預留鄉村旅游、農村新產業新業態等發展用地。

            “村莊規劃的初心和目標是滿足人民群眾對美好生活的向往,提升鄉村治理現代化水平,要堅持先規劃、后建設,不一味追求村莊規劃編制全覆蓋。規劃既是依據也是手段,更是過程,規劃不是萬能的,規劃是為管理服務的,要保持耐心,在實踐中檢驗、改進、修正。”李楓說。

            守住糧食安全戰略底線

            新冠肺炎疫情等風險挑戰讓糧食安全問題日益凸顯。

            前不久召開的中央農村工作會議指出,保障好初級產品供給是一個重大戰略性問題,中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中,飯碗主要裝中國糧。耕地保護要求要非常明確,18億畝耕地必須實至名歸,農田就是農田,而且必須是良田。

            糧食安全的主要風險在哪里?魏后凱從需求和供給角度分析了我國的現狀,從消費來看,目前我國城鄉居民膳食熱量53%來源于谷物消費,25%來源于肉、奶、蛋和水產品。大豆年消費量超過1億噸,85%以上依靠進口。需求總量的不斷增加,消費升級產生的結構性矛盾,導致我國糧食缺口長期存在。

            而從供給來看,我國農作物總播種面積青飼料占1.2%,飼料用玉米占16.6%,飼料糧較為短缺。耕地面積減少、質量下降,“非糧化”“非農化”現象不斷出現。糧食生產向少數主產區集中,主產區數量和范圍呈不斷縮減態勢,供銷不平衡狀況進一步加劇。

            糧食安全凸顯了耕地保護的重要性,那么“非糧化”“非農化”問題的根源究竟出在哪里?中國農業大學教授朱道林分析認為,一是為了獲取更高的直接經濟收入?,F代農業生產需要資本投入,而資本下鄉經營農業是要掙錢的。在支付土地流轉費后,如果經營傳統大田農業,尤其是種植糧食作物不掙錢,則必然選擇“非糧化”。二是錯誤理解鄉村振興戰略的實施路徑,認為鄉村振興就是鄉村建設。

            那么,鄉村振興背景下又該如何保護耕地?

            “農村土地制度改革市場化是必然選擇。”朱道林認為,核心目標應該是利用市場機制合理配置土地資源,這是“本”。輔助目標是使農村土地資產價值得到體現,并為發揮土地生產功能服務,這是“末”。本末不能倒置!農村土地實行市場化配置是必然選擇,但是必須防止過度市場化,尤其應防止過度資本化。

            “資本下鄉既是資本的需求,也是現代農業發展的需求。但是資本是逐利的,必須遵循市場規律,讓資本自己選擇。政府一是要做好引導和監管,二是要加強土地用途管制。鄉村振興是大戰略,是城鄉統籌發展的客觀要求。但是,鄉村振興絕對不是鄉村建設,更不是鄉村工業化。鄉村振興應在堅守鄉村第一產業功能的前提下,改善鄉村基礎條件,促進鄉村的農業產業功能更好實現。”朱道林說。

            激活農村土地要素市場

            預計到2035年,我國將基本實現以“農業強、農村美、農民富”為特征的農業農村現代化。

            達成這一目標,還需要繼續深化農村土地制度改革。中國人民大學教授嚴金明認為,目前我國農村土地要素市場化改革長期處于相對滯后狀態,鄉村振興需要激活土地要素的關鍵作用。

            那么,目前我國農村土地要素市場發展面臨哪些挑戰?

            嚴金明認為,首先,城鄉統一的建設用地市場尚未形成。盡管2020年實施的新修訂的《土地管理法》破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙,但是入市實踐過程中仍存在諸多問題。除部分試點外仍然難以流轉,價格也未顯化,整體市場遠未形成。對于宅基地的流轉,宅基地產權權能仍不完整,缺乏自由的處分權,也無法進行抵押,大部分交易為隱性或自發。同時,“最后退路保障”和“資產盤活流動”之間相互沖突,“流轉”還是“持有”難以抉擇。

            其次,土地市場化配套體制機制不健全。具體來看,土地要素供給機制不盡完善,地方政府壟斷一級市場的土地要素供給。在單一供給主體管控之下,土地要素供給總量和供給結構等缺乏精準的匹配和控制,僅僅通過土地利用計劃指標的供給,難以精準滿足土地要素分異需求。同時,增值收益分配機制的公平性和科學性難以保障。在集體土地增值收益分配過程中,政府、企業、市民、村集體和農民等利益相關主體均有較大收益期望。但對于如何進行收益分配,收益分配的比例等關鍵性問題,仍然沒有形成共識和可供推廣的分配標準。另外,土地要素交易服務體系、市場監管機制不完善等問題也還存在,需要通過改革逐步解決。

            對此,嚴金明認為,應積極構建“有效市場”,明確政府邊界,推進簡政放權。對于資產屬性強的土地要素配置,市場起決定性作用,而對于資源屬性強的土地要素配置,政府在發揮主動性的同時積極調動市場力量,最終建立土地要素市場化領域的“有為政府”和“有效市場”。同時,注重“公平效率”,利益分配公平,資源配置有效。不僅要關注土地資源資產價值顯化、土地資源財產權利平等、增值收益分配合理,而且要關注發展權損失補償、土地資源可持續利用保障、生態保護、公共利益需求限制下的土地資源發展機會均等,同時也要強調監管體系的公正廉潔,切實實現“權利顯化平等,利益分配公平”。

            江蘇省人大常委會副主任、省社科聯主席曲福田建議,應進一步建立健全城鄉統一建設用地市場,以最大可能保障產權主體的利益不受侵害,避免損傷農民積極性,避免產生矛盾沖突,避免影響市場化改革進程。

            完善鄉村振興法治保障

            鄉村振興勢在必行,但鄉村振興戰略需要在良法善治的基礎上推行開來。

            “鄉村振興戰略的實施離不開法治的保駕護航,離不開《民法典》確定的基本規則。”全國人大憲法和法律委員會委員、中國社會科學院學部委員孫憲忠認為,關于鄉村有兩個制度在《民法典》編纂過程中有比較明顯的變化。

            一個是關于農村居民組織體的規定,即《民法典》第96條關于農村集體法人作為民法特別法人的規定;另一個是關于農村組織體基本權利的規定,也就是《民法典》第261條關于農村集體經濟組織所有權的規定。

            依據《民法典》第96條,農村集體經濟組織是一種特別法人。在孫憲忠看來,這個規定首先具有填補空白的意義,更重要的是為下一步鄉村振興和農村治理提供了法律基礎。與承擔政治職能的各種法人(公法法人、機關法人、黨派法人等)相比,農村集體經濟組織是一種典型的民法法人,它不承擔憲法、行政法等方面的職責。相較于公司法人,農村集體經濟組織法人的最大特點表現在加入法人、取得法人成員資格的制度上。我國農村集體經濟組織法人,從20世紀50年代建立合作社以來,都是一種“人合法人”(以人的資格為基礎),強調成員的身份而不是資金的投入。

            孫憲忠認為,近年來,從《物權法》到《民法典》都強調農村集體經濟組織的所有權是一種財產權,《民法典》第261條特別強調集體中成員的權利?,F在,集體成員權的制度設計還不完善。比如,成員資格如何取得、如何喪失,成員權包括哪些內容,成員權怎樣行使、怎樣保護。在實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理時,這些問題還需繼續研究解決。

            “此外,不動產登記法律基礎、法律效力、登記機關、登記程序以及登記證書的統一,在城市已經基本實現,而在農村還沒有完全實現。農村土地確權登記工作量大、費用高、困難多,但農村土地確權登記是財產權利的基礎性法律制度建設,做好這項工作對于下一步鄉村振興和鄉村治理是很必要的。”孫憲忠說。

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